§ 1.1. Понятие государственных нужд
Формирование и реализация правоотношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд как сложный и длящийся процесс включает стадии определения государственных нужд, формирования госзаказа, размещения госзаказа и заключения государственного контракта, исполнения контрактных (договорных) обязательств.
Таким образом, начальной стадией рассматриваемого процесса является определение понятия государственных нужд, на основе которых в дальнейшем формируется госзаказ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Розовенко М.В. Понятие и порядок определения государственных нужд. URL: justicemaker.ru/view-article.php?id=25&art=3907.
Как правильно отмечает Л.В. Андреева, понятие "государственные нужды" является основным в системе государственных закупок товаров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 11.
Вопрос об определении понятия "государственные нужды", о разграничении государственных и собственных (ведомственных) нужд государственных заказчиков широко обсуждается в юридической литературе.
Гражданский кодекс РФ не разъясняет, что следует понимать под государственными или муниципальными нуждами.
Впервые законодательное определение государственных нужд в товарах (работах, услугах) было предусмотрено в Законе РФ от 28.05.1992 N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" <1>.
--------------------------------
<1> Закон РФ от 28.05.1992 N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 27. Ст. 1558 (утратил силу).
Государственные нужды определялись в этом Законе как потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (п. 1 ст. 1).
В Федеральном законе от 02.12.1994 N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <1> государственные нужды определяются как федеральные потребности и потребности субъектов РФ в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии. Поскольку данное определение не выявляет содержание понятия государственных нужд, оно дополняется в Законе указанием на цели осуществления государственных закупок, которыми являются удовлетворение сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов РФ; выполнение федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием; обеспечение экспорта сельскохозяйственной продукции; формирование государственных резервов сельхозпродукции; обеспечение необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности (п. 1 ст. 2).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (ред. 19.07.2011) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.
Определение государственных нужд содержалось и в ГК РФ 1996 г. Согласно п. 1 ст. 525 ГК РФ (утратившая силу редакция) государственными нуждами признавались определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 02.02.2006 N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636.
В результате проведенной в 2004 г. административной реформы и разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы. В утвержденных Правительством РФ положениях о некоторых из них было предусмотрено заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг не только для государственных нужд в установленной сфере деятельности, но и для нужд министерства, агентства, службы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Положение о Федеральном агентстве по промышленности, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 285 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2567 (с послед. изм.); Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 286 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2568 (с послед. изм.); Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 289 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2571 (с послед. изм.); и др.
Таким образом, к государственным нуждам стали относиться не только публичные, но и нужды государственных органов в товарах (работах, услугах). То есть в составе "государственных нужд" стали различаться ведомственные государственные нужды.
Возникает вопрос: а могут ли иметь государственные органы интересы, отличные от интересов государства? По обоснованному мнению Л.В. Андреевой, государственный аппарат не может иметь собственных интересов, отличающихся от общегосударственных интересов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 13.
Закон N 94-ФЗ значительным образом изменил понятие государственных нужд.
В первой редакции Закона N 94-ФЗ государственные нужды определялись как обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов РФ, в том числе для реализации региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3).
Таким образом, понятие государственных нужд существенно расширилось и стало охватывать все выполняемые государством функции, как внутренние, так и внешние. Денежные средства, предназначенные для удовлетворения государственных нужд, должны были иметь статус расходных обязательств.
Понятие расходных обязательств определяется Бюджетным кодексом РФ <1> (далее - БК РФ). Расходными обязательствами считаются обусловленные законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (РФ, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6).
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ стали пониматься обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов РФ (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.
Разъяснение по вопросам (ситуации), связанным с приобретением бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг, содержалось в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.07.2006 N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8 (утратило силу).
В соответствии с данным разъяснением приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб. (что составляет 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда), осуществляется на основании обычных гражданско-правовых договоров. От указанных договоров (контрактов), заключаемых для обеспечения собственных нужд, следует отличать государственные контракты в целях обеспечения государственных нужд. Последние заключаются тогда, когда учреждение выполняет функции государственного заказчика <1>.
--------------------------------
<1> См.: Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма: Инфра-М, 2011. С. 61.
Счетная палата РФ со ссылкой на ранее действующую редакцию ст. 69 БК РФ признавала существование собственных нужд учреждений (письмо Председателя Счетной палаты от 04.12.2006 N 01-1658/15-08 декану юридического факультета МГУ; официально опубликовано не было) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. N 2. С. 28.
Министерство финансов РФ, напротив, считало, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и государственных (муниципальных) нужд (письмо от 06.04.2007 N 02-13-10/833; официально опубликовано не было) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Точилин Р.Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов // Право и экономика. 2008. N 6.
Редакция ст. 3 Закона N 94-ФЗ была изменена Федеральным законом от 24.07.2007 N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 218-ФЗ) <1>: во-первых, из нее было исключено указание на расходные обязательства, поскольку потребность в соответствующих товарах (работах, услугах) может и не быть отражена в нормативных правовых актах; во-вторых, в понятие государственных нужд были включены и нужды государственных заказчиков, что отражает единство интересов государства и его аппарата.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 24.07.2007 N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4015.
Так, законодатель в п. 1 ст. 3 Закона N 94-ФЗ определил, что под "государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков... либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ".
Как правильно отмечает К.В. Кичик, с принятием Закона N 218-ФЗ "деление нужд на "государственные (муниципальные)" (в узком смысле слова) и собственные нужды заказчиков перестало иметь практическое значение" <1>, поскольку удовлетворение всех групп потребностей теперь осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ.
--------------------------------
<1> Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения. М.: Юстицинформ, 2012. С. 53.
Итак, под государственными нуждами стали пониматься не только потребности Российской Федерации, субъектов РФ, т.е. потребности публично-правового образования, но и потребности государственных заказчиков. Такое понимание государственных нужд соответствует положению ст. 3 Закона N 44-ФЗ о том, что государственный контракт заключается заказчиком от имени РФ, от имени субъекта РФ или муниципального образования.
Законодатель, отмечает Л.В. Андреева, воспринял высказанную в литературе точку зрения о том, что государственный заказчик действует не в собственных интересах, а в интересах государства, поэтому и государственные контракты должны заключаться от имени государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 13.
В связи с этим Ф.А. Тасалов обращает внимание на то, что, "несмотря на предусмотренные ч. 1 ст. 3 Закона N 94-ФЗ две группы потребностей в рамах государственных нужд, государственный контракт во всех случаях заключается государственным заказчиком от имени соответствующего публично-правового образования (ч. 1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ), с чем трудно согласиться, поскольку в случае удовлетворения собственных нужд государственный контракт должен заключаться государственным заказчиком с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) от своего имени, а не от имени публично-правового образования" <1>.
--------------------------------
<1> Тасалов Ф.А. Отношения по размещению и исполнению государственного заказа: особенности гражданско-правового регулирования (на примере Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 73 - 74.
По мнению Е.А. Суханова, "ответ на поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах - публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) - возникло то или иное гражданское (чаще всего договорное) правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества - непосредственно государственного или имущества этого юридического лица - включается результат товарообмена (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т.д.)" <1>.
--------------------------------
<1> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 478.
Как верно отмечает О. Усков, на практике суды крайне редко обсуждают вопрос о том, в чьих интересах действовал государственный орган, заключая какой-либо договор. Практически всегда предполагается, что государственный орган действовал для удовлетворения собственных "учрежденческих нужд". При этом он полагает, что, поскольку такие сделки призваны обеспечить возможность исполнения возложенных на орган государства полномочий и совершаются им в пределах средств, предусмотренных на финансирование его деятельности, права и обязанности по таким сделкам приобретает само государство. В результате он делает вывод о том, что у органов государства не может быть никаких "собственных нужд", отличных от нужд государства, точно так же, как не может быть собственных нужд у органов юридического лица <1>.
--------------------------------
<1> См.: Усков О.О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 107, 108. Автор приводит пример, что лишь в одном из 15 проанализированных дел по гражданско-правовым спорам с участием государственных органов и органов местного самоуправления, рассмотренных Арбитражным судом Белгородской области за 2000 - 2001 гг., на обсуждение был поставлен вопрос о том, в чьих интересах действовали указанные органы, вступая в договорные отношения.
Н. Кантор также подчеркивает, что "имущественная самостоятельность учреждения - государственного органа имеет публичный первоисточник: ведь основной задачей такого рода учреждений является постоянное осуществление управленческих функций в общественно значимых целях, в которых находят свое воплощение функции государства по управлению гражданским обществом, а поэтому его субстрат составляет не некое персонифицированное имущество, а именно определенная деятельность части государственного механизма, финансируемая из государственного бюджета" <1>. Таким образом, указанный автор фактически соглашается с предыдущим автором в том, что "у органов государства не может быть никаких "собственных нужд", отличных от нужд государства" <2>.
--------------------------------
<1> Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. N 4. С. 62.
<2> Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. С. 62.
По мнению А.В. Мадьяровой, "потребности учреждений в продукции могут быть отнесены к муниципальным нуждам, если продукция предназначена для использования в деятельности учреждений, связанной с решением вопросов местного значения (например, покупка парт, компьютеров для обучения в муниципальных школах, покупка медтехники для лечебно-профилактической работы в ЛПУ и т.п.), и должны быть отнесены к собственным нуждам учреждения, если закупаемая продукция используется для обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения (например, покупка телевизоров для оборудования учительской, служебного транспорта для перевозки сотрудников и т.д.)" <1>.
--------------------------------
<1> Мадьярова А.В. Виды публично-правовых договоров в муниципальном праве // Договор в публичном праве: сборник научных статей / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 69.
Нетрудно заметить, что приведенному разграничению нужд на муниципальные и собственные крайне сложно следовать на практике. Как, например, определить заранее, для чего закупается компьютер или телевизор в школе: для учебного процесса или обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения? Критерием разграничения является субъект, который будет пользоваться имуществом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству. С. 29.
Еще до внесения изменений в ст. 3 Закона N 94-ФЗ в юридической литературе высказывались предположения о единстве собственных нужд бюджетных учреждений и государственных нужд <1>. В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера "считается, что учреждение хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом N 94-ФЗ" <2>.
--------------------------------
<1> См. там же. С. 30.
<2> Вайпан В.А. Практика применения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (с учетом Федерального закона от 20.04.2007 N 53-ФЗ) // Право и экономика. 2007. N 5 // СПС "КонсультантПлюс".
По утверждению Е.А. Суханова, "государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора, и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ)" <1>.
--------------------------------
<1> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам. С. 478.
Основываясь на этом мнении, К.В. Кичик заключает, что для удовлетворения собственных нужд учреждению необходимо заключать договор поставки для государственных нужд. Это обстоятельство свидетельствует о том, что собственные нужды государственных заказчиков являются составной частью государственных нужд <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству. С. 30.
Похожий подход к пониманию государственных нужд встречается и за рубежом. Во Франции, например, "потребности государственных организаций включают товары, работы или услуги, которые они могут закупать, не только выполняя свои требования к работе, например при закупке офисного оборудования, компьютеров или страховок на них, но также для реализации более широких целей, таких как перевозка школьников" <1>. Как мы видим, потребности государственных организаций рассматриваются в качестве государственных нужд <2>.
--------------------------------
<1> Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон, Г. Вестринг и др. М.: Международный учебный центр МОТ, 2003. С. 205.
<2> См.: Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству. С. 30.
По мнению В.С. Гладкова, "неопределенность понятия государственных и муниципальных нужд приводит к тому, что в качестве однородных предстают отношения, к примеру, связанные с приобретением товаров для реализации федеральной целевой программы, и отношения, опосредующие приобретение органом исполнительной власти канцелярских принадлежностей" <1>.
--------------------------------
<1> Гладков В.С. Государственный контракт как административный договор // Юридический вестник РГЭУ. 2008. N 2 (40). С. 19.
Похожей точки зрения придерживаются А.С. Кочетов и В.В. Груздев: "Распространение... установленного Законом N 94-ФЗ порядка размещения заказов на обеспечение собственных нужд бюджетополучателей приводит к распылению сил исполнительных органов, ситуации, когда решение главных задач подменяется решением задач второстепенных, при этом функции государства смешиваются до такой степени, что их надлежащее выполнение просто не представляется возможным" <1>.
--------------------------------
<1> Кочетов А.С., Груздев В.В. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд: правоприменительная практика // Право и экономика. 2007. N 1. С. 13.
Р.Ю. Точилин высказывает мнение, что бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг. Из чего следует, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и государственных (муниципальных) нужд <1>.
--------------------------------
<1> См.: Точилин Р.Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов.
Однако такой подход критически оценивается в научной литературе.
Так, например, В.Е. Белов считает, что он противоречит самой идее госзаказов - особой целевой направленности отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для выполнения наиболее важных государственных функций. Распространение таких отношений на любых получателей бюджетных средств представляется неоправданным и нецелесообразным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.
То есть, по его мнению, потребности государственных заказчиков, пусть и удовлетворяемые за счет средств госбюджета, не должны относиться к категории государственных нужд.
Аналогичную позицию занимает В.В. Ванин, предлагая определение, из которого следует, что государственные нужды - это потребности только государства: "Государственные нужды представляют собой юридическую форму бытия публичного интереса, получившего в процессе социально-экономического планирования последовательную конкретизацию до уровня потребностей государства в определенных товарах, работах или услугах" <1>.
--------------------------------
<1> Ванин В.В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 12.
К.В. Кичик предлагает классифицировать государственные нужды на "государственные" в широком смысле слова (т.е. нужды Российской Федерации, субъектов РФ, а также собственные нужды государственных заказчиков) и "государственные" в узком смысле слова (нужды Российской Федерации и субъектов РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: правовые вопросы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 19.
По нашему мнению, приведенные точки зрения, в которых высказывается критика относительно включения собственных нужд государственных заказчиков в состав государственных нужд, являются весьма спорными. Во-первых, как мы уже сказали, разграничить эти нужды бывает очень сложно, что вызывало раньше большое количество проблем на практике. Ведь в зависимости от вида нужд решался вопрос о применении или неприменении Закона N 94-ФЗ. Во-вторых, при решении рассматриваемого вопроса обязательно следует учитывать явление, получившее в экономической литературе название "провал рынка" <1>. В связи с этим мы поддерживаем подход, согласно которому любые закупки государственных заказчиков должны осуществляться исключительно в соответствии с Законом N 44-ФЗ.
--------------------------------
<1> Под провалом рынка понимается "ситуация, в которой свободное действие рыночных сил не приводит к оптимальному результату сделки хотя бы для одной ее стороны... Иными словами, наличие сложившегося рынка по какой-либо продукции и рыночной цене не гарантирует, что конкретный заказчик при закупке получит продукцию по этой (или близкой) цене. Особенно если мотивация лица, принимающего решение о сделке и выбирающего контрагента, не совпадает с целями предприятия-заказчика. Причин провалов рынка несколько: недостаток и асимметрия информации - персонал заказчика может не знать о реальном, рыночном соотношении качества закупаемой продукции и ее цены (в отличие от поставщика, который гораздо лучше осведомлен о свойствах продукции своей и конкурентов); неквалифицированные действия закупающих менеджеров; недобросовестные действия закупающих менеджеров (прежде всего завышение цен поставок с целью получения различного рода поощрений от поставщиков") (см.: Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО "ЕЭС России" / под общ. ред. Г.А. Сухадольского. М.: Вершина, 2007. С. 365).
Теперь рассмотрим, как раскрывается содержание понятия "государственные нужды" в юридической литературе и правоприменительной практике.
Следует сразу отметить, что понятие "государственные нужды" неправильно отождествлять с самими предметами потребности, т.е. с материальными или нематериальными благами, их необходимо разделять.
По мнению законодателя, нужда - это потребность. Такое определение нужды соответствует общему пониманию нужды как "недостатка в необходимом" <1>, а также обозначению потребности в виде "надобности... требующей удовлетворения" <2>. В словаре В.И. Даля нужда определяется как надобность, потребность, необходимость <3>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 423.
<2> Там же. С. 572.
<3> См. там же. С. 559.
Сложно согласиться с В.И. Кузнецовым, считающим, что действующее законодательство определяет государственные нужды "как нечто производное от потребностей, охватывающих собой все сферы общественной жизнедеятельности", что у законодателя нет четкого понимания этих категорий ("нужда" и "потребность") в "системе права", а также "отсутствует законоустановленная система критериев и процедур, позволяющих их дифференцировать и правомерно применять при осуществлении функций государственного управления" <1>.
--------------------------------
<1> Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 14.
Представляется, что указанных проблем ни в теории, ни в практике нет. У отечественного законодателя есть четкое понимание рассматриваемых категорий ("нужда" и "потребность"). Государственные нужды - это потребности, а не нечто от них производное. Обособление же от нужд потребностей вряд ли можно признать обоснованным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству. С. 25 - 31.
На наш взгляд, понятие "государственные (муниципальные) нужды" предназначено для выделения из различных субъектов потребления особого, определенного субъекта - публично-правового образования (РФ, субъект РФ, муниципальное образование).
Данная точка зрения находит поддержку в трудах современных исследователей.
Так, А.В. Демкина под государственными нуждами предлагает понимать потребности Российской Федерации, субъектов РФ в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для осуществления их функций и полномочий, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными государством <1>.
--------------------------------
<1> См.: Демкина А.В. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: участники гражданских правоотношений и особенности санкций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.
Предметы (блага) государственных нужд могут быть разнообразными, но государственные нужды - это всегда потребности именно публично-правового образования, а не какого-то иного субъекта потребления.
Е.В. Макарычева дает следующее определение государственным нуждам в строительстве жилья: это "закрепленные в государственных программах потребности государства в производстве комфортного и доступного для населения жилья, в объеме, необходимом для выполнения государством социальной функции" <1>.
--------------------------------
<1> Макарычева Е.В. Правовые проблемы организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 8.
Какие квалифицирующие признаки (отличительные свойства) стоит выделить, по которым можно было бы определить, что те или иные потребности являются именно государственными нуждами?
По мнению профессора Н.И. Клейн, понятие "государственные и муниципальные нужды" характеризуется следующими признаками:
- во-первых, сущность нужд, т.е. потребности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в товарах, работах, услугах;
- во-вторых, источник их покрытия - средства соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
- в-третьих, преследуемые цели. Ими могут быть: осуществление функций органа публичной власти, реализация целевых программ, решение вопросов местного значения (муниципальные нужды); исполнение международных обязательств (только федеральные нужды) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Клейн Н.И. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / под ред. О.Н. Садикова. 5-е изд., испр., с исп. судебной арбитражной практики). М.: Контракт: ИНФРА-М, 2006. С. 23.
С такой позицией можно в основном согласиться.
Считаем, что для того, чтобы потребности могли быть квалифицированы в качестве государственных нужд, они должны удовлетворять следующим двум критериям:
1) субъектом нужды (потребности) должно быть публично-правовое образование;
2) источником финансирования - бюджет и средства внебюджетных источников финансирования.
По нашему мнению, третий признак - цель заключения государственных контрактов, а именно: осуществление функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, т.е. для государственных нужд, а не собственных нужд госзаказчика, т.е. публично-правовая цель является избыточным признаком государственных нужд.
Такой вывод основан на том, что цель заключения государственных контрактов не может быть иной, кроме как публично-правовой.
Такую позицию, например, занимает Л.В. Андреева, когда, задаваясь в
