Введение
В условиях рыночных отношений мощным рычагом влияния государства на экономику страны и основанием для заключения государственных контрактов является система государственных закупок. На протяжении многих лет в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: так, в 2007 г. общая цена закупок составила более 2 трлн руб. <1>, в то время как в 2016 г. - 6,4 трлн руб. <2>.
--------------------------------
<1> См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: Особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга): монография. СПб.: Наука, 2008. С. 4.
<2> Единая информационная система в сфере закупок: сайт. URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html.
Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственных (муниципальных) контрактов и необходимости их надлежащего правового регулирования для экономики нашей страны.
Государственный контракт в настоящее время является основной формой участия публично-правовых образований в обязательственных правоотношениях и регулируется нормами Гражданского кодекса РФ <1> (далее - ГК РФ) и вступившим в силу 01.01.2014 Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <2> (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), пришедшим на смену Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <3> (далее - Закон N 94-ФЗ).
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.07.2018, с изм. от 26.07.2019) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<2> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 27.06.2019) // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<3> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105 (утратил силу).
Нельзя не согласиться с С.В. Запольским, когда он пишет о том, что задуманный как средство предотвращения нерациональных бюджетных расходов и борьбы с коррупцией Закон N 94-ФЗ стал своей противоположностью прежде всего потому, что его положениями не созданы правовые механизмы защиты интересов государства в процессе публичных инвестиций и крайне сужены возможности реальной конкуренции при размещении заказов.
Избранный ныне путь совершенствования этой сферы финансового регулирования, предполагающий создание федеральной контрактной системы, должен, как представляется, включать повышенную правовую защиту государственных и муниципальных контрактов как публично-правовых сделок и, как следствие, отсечь коррупционную составляющую бюджетных расходов.
Речь идет о недопущении к торгам подставных фирм, исключении жульничества со стоимостью заказов, страховании ответственности исполнителя перед государством и других мерах, широко используемых в ряде иностранных юрисдикций <1>.
--------------------------------
<1> См.: Запольский С.В. Глобализация экономики - финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2011. N 11.
В антикоррупционном докладе Европейского союза указано, что наиболее уязвимой сферой, подверженной коррупции, являются государственные закупки <1>.
--------------------------------
<1> См.: Anti-Corruption report / Антикоррупционный отчет. URL: http://ec.europa.eu/anti-corruption-report (дата обращения: 15.10.2019).
На сегодняшний день можно говорить о том, что Закон N 44-ФЗ не смог решить многие значимые правовые проблемы, в частности, на законодательном уровне отсутствует закрепление понятия "государственные нужны", что приводит к неправильному пониманию заказчиками целей осуществления закупок; термин "участник закупки" носит слишком общий характер; не определен момент, с которого лицо приобретает статус участника закупки; размер ответственности, установленный для государственного заказчика и исполнителя (поставщика, подрядчика) за просрочку в исполнении обязательства, нарушает основополагающий принцип права - равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ <1>), признания и защиты равным образом всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), а взыскание штрафа с поставщика (исполнителя, подрядчика) за каждое нарушение условия госконтракта, пусть даже несущественного, превращает данный вид ответственности в карательный механизм, нивелируя тем его компенсационный характер.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с поправками от 30.12.2008, 05.02.2014, 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
Имеются и противоречия при определении объектов государственных (муниципальных) закупок, поскольку из буквального смысла ст. 1 Закона N 44-ФЗ следует, что только товары, работы и услуги могут быть объектами государственных (муниципальных) закупок. Вместе с тем заключается большое количество государственных (муниципальных) контрактов, объектом которых выступают имущественные права на результаты интеллектуальной деятельности, в частности программы для ЭВМ (программный продукт), а предметом - отчуждение исключительного права или, чаще всего, предоставление права использования программного продукта.
В доктрине отсутствует единое понимание правовой природы государственного контракта. Одни исследователи считают государственный контракт административным договором, а отношения, которые возникают в связи с его заключением, административно-правовыми, другие - гражданско-правовыми, третьи полагают, что государственный контракт представляет собой комплексный правовой акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административно-правовые условия (элементы).
Отсутствие единства во взглядах ученых относительно правовой природы государственного контракта служит не только подтверждением сложности и неоднозначности рассматриваемой проблемы, но доказательством того, что истина не установлена.
Среди существующих проблем можно выделить дискуссии по определению перечня существенных условий государственного контракта.
Нуждается в отдельном изучении проблема, возникающая при расторжении государственного контракта, особенно при реализации государственным заказчиком права на односторонний отказ от исполнения контракта, поскольку предоставление права на односторонний отказ от исполнения контракта означает, что контракт может быть расторгнут заказчиком в одностороннем порядке без существенных нарушений со стороны исполнителя, и, по существу, даже добросовестный исполнитель может быть включен в реестр недобросовестных поставщиков.
Практика применения Закона N 44-ФЗ явным образом демонстрирует отсутствие у судов единого подхода при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов. В частности, различной позиции придерживаются суды по вопросам определения "участника закупки", "заинтересованного лица", имеющего возможность оспорить заключенный по итогам закупки контракт, приоритета норм ГК РФ или Закона N 44-ФЗ, существенных условий государственного контракта.
Изложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и необходимости совершенствования законодательства о государственных закупках.
В связи с этим исследование правовой природы, состава существенных условий и других спорных вопросов государственного контракта в современных условиях имеет важное практическое и теоретическое значение.
