Заключение
В результате проведенного исследования автором предлагаются основные выводы в целях интеграции научных знаний и эмпирических оснований для определения правовой природы государственного контракта и его места в системе гражданско-правовых договоров.
Во-первых, проблема многочисленных попыток выработки универсального определения государственных нужд привела цивилистов к дискуссии о разграничении государственных нужд и собственных (или ведомственных) нужд государственных заказчиков.
В работе высказано суждение, что нельзя согласиться с мнением о необходимости разграничения государственных нужд и собственных нужд государственных заказчиков ввиду того, что любые расходы за счет средств бюджета направлены на удовлетворение потребностей самого государства, а не отдельно взятого государственного органа.
Полагаем, что понятие "государственные (муниципальные) нужды" предназначено для выделения из различных субъектов потребления особого, определенного субъекта - публично-правового образования (РФ, субъект РФ, муниципальное образование).
Считаем, что для того, чтобы потребности могли быть квалифицированы в качестве государственных нужд, они должны удовлетворять следующим двум критериям:
1) субъектом нужды (потребности) должно быть публично-правовое образование;
2) источником финансирования - бюджет и средства внебюджетных источников финансирования.
По нашему мнению, такой признак, как цель заключения государственных контрактов, а именно осуществление функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации федеральных целевых программ, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, иными словами, для государственных нужд, а не собственных нужд госзаказчика, т.е. публично-правовая цель, является излишним признаком государственных нужд.
Такой вывод основан на том, что цель заключения государственных контрактов не может быть иной, кроме как публично-правовой.
В целях совершенствования законодательства представляется необходимым дополнить ст. 3 Закона N 44-ФЗ понятием "государственные нужды", под которым следует понимать потребности Российской Федерации, субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, осуществляемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования.
Во-вторых, при исследовании источников правового регулирования государственных контрактов установлено, что действующая система закладывает конкуренцию как минимум трех федеральных законов, обладающих формально одинаковой юридической силой: Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", БК РФ, ГК РФ.
Обосновано, что если нормы Закона N 44-ФЗ противоречат ГК по порядку, заключению, изменению, расторжению, то применению подлежат нормы Кодекса. Закон N 44-ФЗ как специальный закон может конкретизировать общие нормы гражданского права, но не может противоречить им.
В-третьих, изучение института участника закупки и заинтересованного лица имеет большое значение для научной доктрины частного права. Отмечено, что вопрос о моменте приобретения статуса участника закупки Законом N 44-ФЗ не решен.
Обозначенные проблемы отрицательным образом сказываются на единообразии российской судебно-арбитражной практики, прежде всего в отношении вопроса о допустимости обжалования участником закупки, заинтересованным лицом действий (бездействия) государственного заказчика, комиссии по осуществлению закупок.
В целях устранения разночтений в законодательстве о госзакупках должен быть раскрыт термин "участник закупки", под которым следует понимать лицо, которое в установленном порядке изъявило своими действиями желание заключить государственный (муниципальный) контракт, например путем подачи заявки на участие в закупке; понятие "заинтересованное лицо" должно быть конкретизировано путем указания на то, что заинтересованными лицами признаются участники закупки, а также лица, которые имели намерение участвовать в закупке, но им было неправомерно в этом отказано, и которые имеют юридически значимый интерес в оспаривании результатов торгов.
В-четвертых, системный анализ законодательства и доктринальных позиций, представленных в правовой литературе относительно отраслевой принадлежности государственного контракта, позволяет прийти к выводу, что доминирующей в доктрине гражданского права является точка зрения о квалификации госконтракта в качестве гражданско-правового договора.
Полагаем, что государственный контракт обладает рядом конститутивных признаков цивилистического договора, главным из которых является юридическое равенство сторон отношений, обеспечиваемое законодательным запретом для публично-правового образования выдавать исполнителю обязательные к исполнению указания, не основанные на заключенном между сторонами контракте, которые свободны при заключении контракта.
В-пятых, проведенный анализ позволил автору обосновать новый подход к пониманию юридической сущности госконтракта, который заключается в том, что государственный контракт не является самостоятельным видом (типом) гражданско-правового договора (sui generis) с собственным содержанием (существенными условиями), а представляет собой специальную договорную конструкцию, со специфическим правовым режимом регулирования общественных отношений, содержащую три квалифицирующих признака, а именно:
1) специфическая цель заключения государственных контрактов - для государственных нужд, т.е. публично-правовая цель;
2) одной стороной контракта всегда является публично-правовое образование;
3) определенный источник финансирования - бюджет и средства внебюджетных источников финансирования.
Предложено авторское определение государственного контракта, под которым следует понимать любой из поименованных в ГК РФ видов гражданско-правовых договоров, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ в целях обеспечения государственных нужд в товарах, работах, услугах, правах на результаты интеллектуальной деятельности, имущественных правах, недвижимом имуществе и иных объектах гражданского оборота за счет бюджетных средств.
С учетом изложенного предлагается дополнить гл. 27 ГК РФ статьей 431.1 "Государственный контракт", содержащей приведенное определение госконтракта.
В-шестых, исследование существенных условий государственного контракта позволило автору прийти к выводу, что объективно существенные условия государственного контракта, точнее, определенного вида гражданско-правового договора, обладающего признаками госконтракта как юридической конструкции, составляют три группы условий:
1) условия, являющиеся существенными для конкретного вида гражданско-правового договора, определяемые ГК РФ;
2) условия, являющиеся существенными для каждого вида гражданско-правового договора, определяемые Законом N 44-ФЗ;
3) условия, являющиеся существенными для каждого вида гражданско-правового договора, определяемые иными нормативными правовыми актами РФ (например, БК РФ и др.).
Субъективно существенными условиями госконтракта являются условия, указанные в извещении о проведении закупки и документации о закупке, т.е. условия, существенные в силу соглашения сторон контракта на основании предоставленного заказчику законодателем права на включение их в проект госконтракта в составе документации.
В-седьмых, основываясь на правовых позициях, выработанных арбитражной практикой в отношении возможности изменения условий госконтракта при его заключении и исполнении госконтракта, автор выявил следующие подходы:
1) невозможно изменение любого из условий госконтракта, перечисленных в ст. 31 Закона N 44-ФЗ (закрытый список), при этом только часть этих условий по своей природе являются существенными условиями госконтракта;
2) невозможно изменение условий госконтракта, предусмотренных документацией о закупке, даже если эти условия противоречат действующему законодательству. Но существуют примеры судебных решений о допустимости внесения изменений;
3) возможно изменение (исключение) из проекта госконтракта тех условий, которые отсутствовали в документации о закупке.
Как следствие, подписание поставщиком (подрядчиком) госконтракта с протоколом разногласий, касающимся тех условий, которые не являются необходимыми условиями документации, нельзя признать уклонением от заключения госконтракта, поскольку такие действия общества соответствуют положениям ГК РФ.
Представляется, что наиболее правильна позиция судов, которые исходят из того, что возможно изменение условий госконтракта, предусмотренных документацией о закупке, извещением о проведении закупки, если эти условия противоречат действующему законодательству (ГК РФ, Закону N 44-ФЗ, налоговому законодательству и др.).
В-восьмых, анализ судебно-арбитражной практики и представленных в литературе точек зрения позволяет констатировать, что исходя из норм ГК РФ государственные контракты на поставку товаров, выполнение подрядных работ, оказание услуг для государственных нужд могут быть расторгнуты в одностороннем внесудебном порядке.
Высказано мнение, что если законодатель решил установить новое основание расторжения госконтракта - односторонний отказ, то следовало бы определить закрытый перечень обстоятельств, при которых стороны могут отказаться от исполнения госконтракта.
Аргументируется предположение, что редакция ч. 8 ст. 95 Закона N 44-ФЗ противоречит смыслу, целям регулирования этого Закона, так как введенная норма не направлена, в частности, на развитие добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Автор убежден, что включение исполнителей в реестр недобросовестных поставщиков должно производиться только на основании решения суда.
В-девятых, при исследовании ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств по государственному контракту установлено, что споры по взысканию неустойки с госзаказчиков содержат правовую проблему, связанную с определением надлежащего основания (нормы права) ответственности госзаказчика за несвоевременное исполнение обязанностей, следствием которой является присутствие в арбитражной практике различных правовых подходов, один из которых основывается на нормах п. 1 ст. 401 ГК РФ, другой - на положениях Закона N 44-ФЗ.
Выявлено, что если в части применения оснований ответственности за просрочку исполнения обязанностей по госконтракту существует правовая неопределенность, то в части определения размера неустойки нет проблемы приоритета норм ГК и Закона N 44-ФЗ ввиду того, что в ГК РФ отсутствуют нормы о размере законной неустойки по договорам поставки, подряда и т.д.
Поскольку в Конституции РФ закрепляется равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19) и признаются и защищаются равным образом все формы собственности (ч. 2 ст. 8), то государственная собственность не может обладать никакими преимуществами в отношении правовой защиты, следовательно, законная неустойка и размеры штрафов должны быть установлены в одном и том же размере как для госзаказчика, так и для поставщика (подрядчика, исполнителя).
Таким образом, размер ответственности, установленный для государственного заказчика и исполнителя (поставщика) за просрочку в исполнении обязательства, и размер штрафа, взыскиваемого за ненадлежащее исполнение заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, за исключением просрочки исполнения обязательств, нарушают основополагающие принципы права - равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), признания и защиты равным образом всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).
