§ 2. Согласие на совершение сделки государственного органа
или органа местного самоуправления

Объединив в содержании ст. 157.1 ГК случаи получения согласия третьих лиц и государственных органов и органов местного самоуправления, законодатель вновь актуализировал проблему участия в гражданских правоотношениях публичных образований и их органов. В результате возникает вопрос, о каком именно согласии государственных органов и органов местного самоуправления в данной статье идет речь, учитывая, что правовой статус последних имеет двойственный характер.
В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.
Согласно ст. 124 ГК публичные образования выступают в гражданских отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона и особенностей этих субъектов.
Порядок участия публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, установлен ст. 125 ГК, при этом в п. 1 и п. 3 ст. 125 ГК закреплены два различных правила.
Так, в силу п. 1 ст. 125 ГК от имени публичных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из данного положения вытекает, что непосредственно от имени публичных образований могут выступать только органы государственной власти, при этом право органа на такое выступление от имени государства должно быть предусмотрено в акте, определяющем его статус, и соответствовать его компетенции.
В отличие от п. 1, в п. 3 ст. 125 ГК закреплено иное правило: в случаях и порядке, которые предусмотрены нормативно-правовыми актами публичных образований (федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ), по их специальному поручению, от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане. Это означает, что для участия в гражданских отношениях от имени публичных образований иных субъектов, помимо предусмотренных в п. 1 ст. 125 ГК, должен быть соблюден ряд условий. А именно - в нормативных актах должны быть закреплены случаи и порядок подобного выступления, должно иметь место специальное поручение, сделанное в отношении государственных органов, юридических и физических лиц.
Аналогичным образом в п. 2 ст. 125 ГК решен вопрос о порядке участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени которых своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Таким образом, в силу п. п. 1 - 2 ст. 125 ГК по общему правилу участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских отношениях осуществляется посредством действий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют соответственно от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, в результате чего субъектами гражданских отношений становятся не эти органы государственной власти или органы местного самоуправления, а сами публичные образования.
Как следует из приведенных положений ст. 125 ГК, законодатель использует два термина - "органы государственной власти" в п. 1 ст. 125 ГК и "государственные органы" в п. 3 ст. 125 ГК. Учитывая, что в содержании ст. 157.1 ГК упоминается только согласие государственных органов, возникает вопрос о соотношении данных понятий, поскольку проблема является более глубокой, нежели может показаться на первый взгляд.
Так, объединяет понятия "органы государственной власти" и "государственные органы" их принадлежность к категории "орган", характеризующей структурную единицу аппарата государства. В таком качестве они обладают рядом отличительных признаков: 1) орган является частью государственного аппарата; 2) выступает от имени и по поручению государства; 3) обладает государственно-властными полномочиями (имеет собственную компетенцию); 4) обладает внутренней организационной структурой; 5) использует специфические формы и методы деятельности. В качестве факультативных признаков также добавляется территориальный масштаб деятельности и закрепление правового положения органа в нормативных актах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. М., 1982. С. 29; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. М.: БЕК, 1996. С. 84 - 85; Мицкевич Л.А. Понятие и характерные черты органа исполнительной власти // Ученые записки Юридического института КГУ: Вып. 1: По итогам науч.-практ. конф., посв. памяти проф. В.П. Шахматова / Отв. ред. Т.В. Сахнова. Красноярск, 2001. С. 25 - 28 и др.

Все эти признаки органов государства взаимосвязаны и взаимообусловлены, органам присуща именно совокупность приведенных отличительных черт, их строгое сочетание. Однако среди них может быть выделен основной признак, определяющий сущность органа государства, его предназначение, - это наличие у органа государственно-властных полномочий по определенному кругу вопросов, т.е. компетенция.
В результате получается, что орган государства представляет собой часть государственного аппарата (элемент системы более высокого уровня - государства), действующую от имени и по поручению государства и обладающую государственно-властными полномочиями.
Несмотря на наличие общих черт, понятия "органы государственной власти" и "государственные органы", тем не менее нетождественны. Разница между ними заключается в том, что к первым относятся органы, принадлежащие к той или иной ветви государственной власти, а ко второй - органы, не отнесенные к конкретной ветви власти (счетные палаты, избирательные комиссии, прокуратура и др.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мицкевич Л.А. Указ. соч. С. 23 - 24.

С этой точки зрения в п. 1 и 3 ст. 125 ГК закреплены два различных правила. Так, из положений п. 1 ст. 125 ГК вытекает, что непосредственно от имени публичных образований могут выступать только органы государственной власти, т.е. органы, отнесенные к конкретной ветви власти. При этом право органа на такое выступление от имени государства должно быть предусмотрено в акте, определяющем его статус, и соответствовать его компетенции. Как часть государственного аппарата, орган государственной власти не является самостоятельным субъектом, он реализует не свою волю, а волю государства посредством выполнения возложенных на него полномочий.
В отличие от п. 1 ст. 125 ГК, в п. 3 данной статьи закреплено иное правило, в силу которого для участия в гражданских отношениях от имени публичных образований иных субъектов, помимо предусмотренных в п. 1 ст. 125 ГК, должен быть соблюден ряд условий. При этом правила п. 3 ст. 125 ГК распространяются только на государственные органы, не отнесенные к конкретной ветви власти.
Анализ приведенных положений позволяет утверждать, что в п. 1 ст. 125 ГК речь идет о правовой конструкции "органа" публичного образования по аналогии с органом юридического лица (в смысле ст. 53 ГК), а в п. 3 ст. 125 ГК - об отношениях представительства, урегулированных гл. 10 ГК.
Легальные основания для подобного вывода содержатся в п. 2 ст. 124 ГК, в силу которого к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Согласно п. 1 ст. 53 ГК юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Поскольку содержание данного пункта соответствует положениям п. 2 ст. 124 ГК, то п. 1 ст. 53 ГК может применяться и в отношении публичных образований по аналогии, что и нашло свое отражение в п. 1 ст. 125 ГК. Это объясняется тем фактом, что в п. 1 ст. 125 ГК в качестве органов РФ и субъектов РФ названы органы государственной власти, которые в силу этих обстоятельств не могут являться самостоятельными участниками гражданских отношений, так как посредством их в гражданский оборот вступает само публичное образование.
Соответственно, в п. 3 ст. 53 ГК и п. 3 ст. 125 ГК речь идет о представителях юридического лица и публичного образования. Поэтому на отношения, возникающие между публичным образованием и таким представителем, должна распространяться гл. 10 ГК. Но необходимо оговориться, что данное положение справедливо только для физических и юридических лиц. Что же касается государственных органов, названных в п. 3 ст. 125 ГК, не относящихся к ветвям государственной власти, то между публичным образованием и ими не могут возникать отношения представительства в силу несамостоятельного характера последних. По нашему мнению, в п. 3 ст. 125 ГК речь идет о таких государственных органах, которые не предназначены для участия в гражданских отношениях и в их компетенции не предусмотрено такого права, поэтому в случае подобной необходимости государство путем издания соответствующего акта вправе наделить такие органы специальными полномочиями.
В результате получается интересная ситуация: в ст. 157.1 ГК в качестве субъекта, управомоченного давать согласие на совершение сделки, названы именно государственные органы, т.е. органы, действующие от имени государства по правилам п. 3 ст. 125 ГК и не предназначенные для участия в гражданском обороте. Данное обстоятельство наводит на мысль о том, что под государственными органами в ст. 157.1 ГК законодатель имеет в виду специальных субъектов, которые реализуют собственную властную компетенцию и с этой целью наделяются государствами соответствующими публичными правомочиями.
По существу, это означает, что государственный орган или орган местного самоуправления осуществляет не правомочия собственника в гражданском обороте, а собственные публичные правомочия, вытекающие из выполняемой им властной функции, вследствие чего выдача согласия для него в соответствии со ст. 157.1 ГК приобретает обязательный характер. Как результат, подобное согласие должно быть выдано только в форме административного акта.
В пользу такого толкования положений ст. 157.1 ГК свидетельствует и содержание п. 54 Постановления Пленума ВС РФ "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ" от 23 июня 2015 г. N 25, в соответствии с которым если необходимость получения согласия государственного органа или органа местного самоуправления вызвана осуществлением им публичной функции (например, п. 4 ст. 292 ГК) и не затрагивает интересов соответствующего публично-правового образования как участника гражданских правоотношений, то соответствующий орган обязан дать ответ о своем согласии или несогласии. Решение такого органа может быть оспорено в судебном порядке как в связи с нарушением процедуры его принятия, так и по мотивам несогласия с основаниями принятого решения.
От рассматриваемой ситуации следует отличать случаи, когда от публичных образований, как от собственников соответствующего имущества и участника гражданских имущественных отношений, может потребоваться согласие на совершение сделки третьим лицом (например, в ситуации одобрения собственником имущества крупной сделки унитарного предприятия). Поскольку в приведенном примере государство в лице его органов выступает как субъект гражданского права и не реализует властных полномочий, то его согласие не подпадает под категорию административного акта и должно иметь сделочную правовую природу. Учитывая сферу применения ст. 157.1 ГК, о которой речь шла выше, согласие публичного образования будет являться односторонней сделкой, выступающей формой реализации секундарного права. Соответственно, право дать согласие или отказать в этом будет зависеть в полном объеме от собственного усмотрения субъекта. На данное обстоятельство справедливо обращено внимание в п. 54 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ", согласно которому, если орган, действующий от имени публично-правового образования как участника гражданских правоотношений, не ответил на запрос стороны сделки в разумный срок, считается, что в даче согласия отказано.
В результате получается, что формулировка п. 2 ст. 157.1 ГК далека от совершенства в силу того, что правовая природа согласия четко не определена, перечень субъектов и ситуаций, когда согласие может либо должно быть ими выдано, не разграничен и проблема выяснения правового статуса публичных образований и их органов при применении данной нормы способна породить значительные сложности.

* * *

Подводя итог всему вышеизложенному, следует отметить, что рассмотренными вопросами проблема применения положений ст. 157.1 ГК далеко не исчерпывается. Учитывая "лаконичность" правовой регламентации исследуемых отношений, обозначенные вопросы требуют дальнейшего их исследования и осмысления.

Безымянная страница
Образцы договоров:
Формы договоров: Добровольное страхование
Формы договоров: аренда, лизинг, прокат
Образцы договоров: Страхование
Другие шаблоны договоров:
Вопрос - ответ:


Copyright 2009 - 2018 гг. Образцы договоров. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!