Статья 25. Полномочия Банка России
Комментарий к статье 25
1. Согласно ФЗ от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ на базе Банка России с 1 сентября 2013 г. создан мегарегулятор финансового рынка. Таким образом, в руках Банка России концентрируются полномочия по регулированию, контролю и надзору во всех секторах финансового рынка, в том числе и на организованных торгах.
Банк России - особый публично-правовой институт России, основной функцией которого согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ является защита и обеспечение устойчивости рубля.
Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Помимо указанной главной цели, целями деятельности Банка России также являются:
- развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
- обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
- развитие финансового рынка Российской Федерации;
- обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.
Подробнее о функциях Банка России см. ст. 4 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
В сфере отношений, возникающих на организованных торгах на товарном и (или) финансовом рынках, Банк России осуществляет полномочия, перечень которых закреплен в том числе в ч. 1 комментируемой статьи:
1) осуществляет регулирование деятельности по проведению организованных торгов, в том числе принимает нормативные акты, регулирующие деятельность по проведению организованных торгов, а также иные нормативные акты, предусмотренные комментируемым Законом;
2) обеспечивает проведение единой государственной политики в области проведения организованных торгов. Единая государственная политика в области проведения организованных торгов обеспечивается Банком России в том числе посредством:
- установления единых требований к проведению организованных торгов на товарном и (или) финансовых рынках;
- установления единых требований к деятельности организаторов торговли в части раскрытия корпоративной информации, взаимодействия с участниками рынка, а также требований к отдельным структурным подразделениям, отвечающим за допуск ценных бумаг, товаров, иностранной валюты к организованным торгам, мониторинг и контроль за соблюдением участниками торгов установленных правил организованных торгов и др. аспектам;
3) устанавливает требования к порядку проведения организованных торгов (см. гл. 1 Положения Банка России от 17 октября 2014 г. N 437-П "О деятельности по проведению организованных торгов");
4) устанавливает порядок ведения реестров участников торгов и их клиентов, реестров заявок и реестров договоров, заключенных на организованных торгах, требования к порядку и срокам предоставления выписок из указанных реестров (см. гл. 2 Положения Банка России от 17 октября 2014 г. N 437-П "О деятельности по проведению организованных торгов");
5) устанавливает особенности проведения организованных торгов ценными бумагами, предназначенными для квалифицированных инвесторов, и организованных торгов, на которых заключаются договоры, являющиеся производными финансовыми инструментами, предназначенными для квалифицированных инвесторов, а также порядок и сроки предоставления информации организатором торговли о таких ценных бумагах и договорах с ними (информации о таких производных финансовых инструментах) (о понятии квалифицированных инвесторов см. ст. 51.2 ФЗ "О рынке ценных бумаг", указание Банка России от 29 апреля 2015 г. N 3629-У "О признании лиц квалифицированными инвесторами и порядке ведения реестра лиц, признанных квалифицированными инвесторами". Дополнительно обратим внимание на Положение Банка России от 24 февраля 2016 г. N 534-П "О допуске ценных бумаг к организованным торгам", которое устанавливает нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению и листингу, требования к правилам включения ценных бумаг в котировальные списки и их исключения из котировальных списков, а также для целей допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению и листингу, определяет правила, состав, порядок и сроки раскрытия (предоставления) информации организаторами торговли, устанавливает случаи, порядок и сроки расчета организатором торговли показателей, а также устанавливает требования к порядку хранения и защиты информации и документов, связанных с проведением организованных торгов ценными бумагами, и к сроку их хранения);
6) осуществляет регистрацию правил организованных торгов и иных документов организаторов торговли, в том числе спецификаций договоров, подлежащих регистрации в соответствии с комментируемым Законом, а также вносимые в них изменения (см. об этом подробнее комментарий к ст. 27 Закона);
7) осуществляет лицензирование бирж и торговых систем (см. об этом подробнее комментарий к ст. 26 Закона);
8) аннулирует лицензии бирж и торговых систем (см. об этом подробнее комментарий к ст. 28 Закона);
9) устанавливает ограничения на товары, в отношении которых могут заключаться договоры на организованных торгах, и требования, соблюдение которых является условием допуска товаров к организованным торгам;
10) устанавливает требования к содержанию спецификаций договоров, являющихся производными финансовыми инструментами (см. об этом подробнее комментарий к ч. 11 ст. 4 Закона);
11) устанавливает случаи, порядок и сроки расчета организатором торговли цен, индексов и иных показателей, а также случаи регистрации методик расчета раскрываемых организатором торговли цен, индексов и иных показателей (см. об этом подробнее комментарий к ст. 13 Закона);
12) определяет требования к порядку и срокам расчета собственных средств организаторов торговли, а также устанавливает иные требования, направленные на снижение рисков осуществления деятельности по проведению организованных торгов (см. об этом подробнее комментарий к ст. 8 Закона);
13) устанавливает требования к осуществлению организаторами торговли внутреннего контроля (см. об этом подробнее комментарий к ст. 14 Закона);
14) определяет правила, состав, порядок и сроки раскрытия (предоставления) информации организаторами торговли (см. об этом подробнее комментарий к ст. 22 Закона);
15) устанавливает объем, порядок, сроки и формы представления, включая представление в электронной форме с электронной подписью, в Банк России отчетов, уведомлений и сообщений организаторами торговли, а также лицами, которые прямо или косвенно распоряжаются, в том числе на основании договора доверительного управления, 5 и более процентами обыкновенных акций (долей) организатора торговли (см. указание Банка России от 27 ноября 2017 г. N 4621-У "О формах, сроках и порядке составления и представления отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг, организаторов торговли, клиринговых организаций и лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, а также другой информации в Центральный банк Российской Федерации", указание Банка России от 3 ноября 2017 г. N 4600-У "О порядке взаимодействия Банка России с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями и другими участниками информационного обмена при использовании ими информационных ресурсов Банка России, в том числе личного кабинета", Приказ ФСФР России от 18 апреля 2013 г. N 13-31/пз-н "Об утверждении Положения о требованиях к объему, порядку, срокам и форме представления в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков уведомлений лицами, указанными в абзаце первом части 1 статьи 7 Федерального закона "Об организованных торгах");
16) устанавливает требования к порядку хранения и защиты информации и документов, связанных с проведением организованных торгов, а также к сроку их хранения (см. об этом подробнее гл. 9 Положения Банка России от 24 февраля 2016 г. N 534-П "О допуске ценных бумаг к организованным торгам", комментарий к ч. 12 ст. 5, комментарий к ст. 23 Закона);
17) утверждает программы квалификационных экзаменов для аттестации физических лиц в сфере деятельности по проведению организованных торгов и определяет условия и порядок включения юридических лиц в список организаций, уполномоченных проводить указанную аттестацию в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, а также осуществляет включение в указанный список таких юридических лиц, определяет типы и формы квалификационных аттестатов и ведет реестр аттестованных лиц (см. указание Банка России от 27 апреля 2016 г. N 4005-У "Об утверждении программы базового квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка", указание Банка России от 30 ноября 2015 г. N 3858-У "Об утверждении программы квалификационных экзаменов для аттестации физических лиц в сфере клиринговой деятельности и в сфере деятельности по проведению организованных торгов", указание Банка России от 23 апреля 2015 г. N 3627-У "Об условиях и порядке аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию специалистов финансового рынка", указание Банка России от 21 июня 2016 г. N 4047-У "О типах и форме квалификационных аттестатов, выдаваемых аккредитованными Банком России организациями, осуществляющими аттестацию специалистов финансового рынка", Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 мая 2013 г. N 13-41/пз-н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по финансовым рынкам государственной услуги по ведению реестра аттестованных лиц и о внесении изменений в Положение о специалистах финансового рынка, утвержденное Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 28.01.2010 N 10-4/пз-н");
18) аннулирует квалификационные аттестаты в случае неоднократного или грубого нарушения аттестованными лицами требований комментируемого Закона и принятых в соответствии с ним нормативных актов;
19) проводит проверки соблюдения юридическими лицами, уполномоченными проводить аттестацию физических лиц в сфере деятельности по проведению организованных торгов, условий включения юридических лиц в список организаций, уполномоченных проводить указанную аттестацию, и исключает юридические лица из такого списка в случае нарушения указанных условий;
20) устанавливает квалификационные требования и требования к профессиональному опыту предусмотренных комментируемым Законом лиц (см. Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 4 октября 2012 г. N 12-84/пз-н "Об утверждении Квалификационных требований и требований к профессиональному опыту лиц, указанных в части 2 статьи 6 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 7-ФЗ "О клиринге и клиринговой деятельности", части 2 статьи 6 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ "Об организованных торгах");
21) дает предварительное согласие на избрание (назначение) предусмотренных комментируемым Законом лиц (см. комментарий к ч. ч. 9, 10 ст. 6 Закона);
22) осуществляет контроль за соблюдением организаторами торговли требований комментируемого Закона, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов, регулирующих отношения, связанные с проведением организованных торгов (см. комментарий к ч. ч. 2 - 7 ст. 25 Закона);
23) осуществляет проверки деятельности организаторов торговли в порядке, установленном нормативными актами Банка России (см. Инструкцию Банка России от 24 апреля 2014 г. N 151-И "О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)", Положение о порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций аудиторскими организациями по поручению Банка России, утв. Банком России 7 августа 2014 г. N 427-П);
24) требует проведения организатором торговли проверок, предусмотренных Законом (см. комментарий к ч. 2 ст. 25 Закона);
25) принимает предусмотренные федеральными законами меры, направленные на предотвращение, выявление и пресечение нарушений федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных актов (см. комментарий к ч. ч. 5 - 7 ст. 25 Закона);
26) обращается в суд с требованием о ликвидации юридических лиц, осуществляющих деятельность, предусмотренную комментируемым Законом, без соответствующих лицензий, и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;
27) обменивается конфиденциальной информацией с соответствующим органом (организацией) иностранного государства на основании соглашения с таким органом (организацией), предусматривающего взаимный обмен такой информацией, при условии, что законодательством государства соответствующего органа (организации) предусмотрен уровень защиты предоставляемой конфиденциальной информации не меньший, чем уровень защиты предоставляемой конфиденциальной информации, предусмотренный законодательством Российской Федерации, а в случае, если отношения по обмену информацией регулируются международными договорами Российской Федерации, - в соответствии с условиями таких договоров;
28) обменивается персональными данными с соответствующим органом (организацией) иностранного государства на основании соглашения с таким органом (организацией), предусматривающего взаимный обмен такой информацией, при условии, что законодательством этого иностранного государства обеспечивается адекватная защита прав субъектов персональных данных.
Установленный в ч. 1 комментируемой статьи перечень полномочий Банка России не является исчерпывающим. Банк России осуществляет также иные функции, предусмотренные комментируемым Законом и иными федеральными законами.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет основные права Банка России, которыми он обладает в рамках осуществления контроля за организаторами торговли:
1) проводить плановые проверки не чаще одного раза в год;
2) проводить внеплановые проверки в случае обнаружения признаков нарушений, в том числе на основании жалоб (заявлений, обращений) граждан и юридических лиц, сведений, полученных из средств массовой информации;
3) получать от организаторов торговли и их работников необходимые документы и информацию, в том числе информацию, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральными законами, объяснения в письменной или устной форме;
4) обращаться в установленном законодательством Российской Федерации порядке в органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-разыскных мероприятий.
Рассмотрим подробнее некоторые аспекты, связанные с реализацией Банком России указанных прав.
Главой X.1 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" закреплены основные аспекты регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков, где в ст. 76.5 обозначено, что Банк России проводит проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направляет некредитным финансовым организациям обязательные для исполнения предписания, а также применяет к некредитным финансовым организациям предусмотренные федеральными законами иные меры. Порядок проведения проверок, в том числе определение обязанностей проверяемых лиц по содействию в проведении проверок, и порядок применения иных мер устанавливаются нормативными актами Банка России.
Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России, по поручению Банка России - аудиторскими организациями и актуариями, а также по поручению Комитета финансового надзора саморегулируемыми организациями (о порядке проведения отбора аудиторских организаций для проведения проверок некредитных финансовых организаций по поручению Банка России см. Положение Банка России от 7 августа 2014 г. N 426-П).
В целях реализации обозначенных полномочий Банком России изданы такие нормативные акты, как:
- Инструкция Банка России от 1 сентября 2014 г. N 156-И "Об организации инспекционной деятельности Банка России в отношении некредитных финансовых организаций, саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций и не являющихся кредитными организациями операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры";
- Положение Банка России от 7 августа 2014 г. N 427-П "О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций аудиторскими организациями по поручению Банка России";
- Инструкция Банка России от 24 апреля 2014 г. N 151-И "О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" и др.
Следует обратить внимание на то, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как контроль на финансовых рынках (см. п. 9 ч. 3.1 ст. 1), а также государственного контроля за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов (см. п. 13.1 ч. 3.1 ст. 1).
В целях распределения обязанностей по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации организациями, осуществляющими профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, деятельность центрального депозитария, деятельность по проведению организованных торгов, клиринговую деятельность и деятельность центрального контрагента, репозитарную деятельность, а также деятельность саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка, объединяющих профессиональных участников рынка ценных бумаг, Банком России издан соответствующий Приказ от 7 августа 2017 г. N ОД-2228, которым помимо прочего предусмотрено, что контроль и надзор за организаторами торговли осуществляет Департамент рынка ценных бумаг и товарного рынка.
В соответствии со ст. 76.6 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России устанавливает обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.
В отношении организаторов торговли применению подлежат положения указания Банка России от 27 ноября 2017 г. N 4621-У "О формах, сроках и порядке составления и представления отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг, организаторов торговли, клиринговых организаций и лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, а также другой информации в Центральный банк Российской Федерации".
Об аспектах, связанных с информацией, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральными законами, см. комментарий к ст. 23 Закона. Дополнительно отметим, что в силу ст. 76.7 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России в установленном им порядке ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные, в рамках реализации возложенных на него функций. Банк России в установленном им порядке вправе запрашивать и получать на безвозмездной основе от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и иных лиц необходимую информацию, в отношении которой установлены требования, обеспечивающие ее конфиденциальность, в том числе информацию, содержащую персональные данные и касающуюся деятельности некредитных финансовых организаций (их руководителей, учредителей (участников), и в установленном им порядке осуществлять действия по обработке персональных данных, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", и проводить проверку достоверности указанных данных.
Реализация правомочий, связанных с обращением в органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-разыскных мероприятий, осуществляется в рамках применения соответствующих норм Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (о проведении оперативно-розыскных мероприятий см. гл. II данного Закона) и изданных в целях его исполнения подзаконных актов.
3. Часть 3 комментируемой статьи затрагивает отдельные аспекты реализации служащими Банка России полномочий по осуществлению контроля за организаторами торговли.
В частности, служащие Банка России в соответствии с возложенными на них полномочиями имеют право:
1) беспрепятственного доступа в помещения организаторов торговли;
2) при наличии необходимости для проведения проверки - доступа в помещения:
- организаций, привлеченных организатором торговли для исполнения его обязательств по договору об оказании услуг по проведению организованных торгов;
- организаций, в которых находятся программно-аппаратные средства, обеспечивающие фиксацию, обработку и хранение информации, связанной с проведением организованных торгов;
3) доступа к документам и информации (в том числе к информации, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральными законами), которые необходимы для осуществления контроля;
4) доступа к программно-аппаратным средствам, обеспечивающим фиксацию, обработку и хранение указанных документов и информации.
Реализация перечисленных правомочий служащими Банка России возможна только при условии предъявления ими служебных удостоверений и на основании решения о проведении проверки, принятого Председателем Банка России, его заместителем, Комитетом финансового надзора Банка России или иными лицами в соответствии с нормативными актами Банка России (см. Положение Банка России от 7 августа 2014 г. N 427-П "О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций аудиторскими организациями по поручению Банка России"; Инструкцию Банка России от 24 апреля 2014 г. N 151-И "О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)").
Следует обратить внимание, что в силу ч. 4 ст. 14.24 КоАП РФ воспрепятствование организатором торговли проведению Банком России проверок или уклонение от таких проверок влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет; на юридических лиц - от семисот тысяч до одного миллиона рублей.
4. В ч. 4 комментируемой статьи установлены нормы, закрепляющие право Банка России запрашивать документы и информацию. С ней коррелирует обязанность организаторов торговли и иных физических и юридических лиц представить такие документы и информацию <104>.
--------------------------------
<104> См., в частности, указание Банка России от 27 ноября 2017 г. N 4621-У "О формах, сроках и порядке составления и представления отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг, организаторов торговли, клиринговых организаций и лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, а также другой информации в Центральный банк Российской Федерации".
Исходя из формулировки комментируемой нормы Закона, рассматриваемое правомочие должно соответствовать следующим условиям.
Во-первых, форма запроса - только письменная.
Во-вторых, запрашиваемые документы и информация должны быть связаны с проведением организованных торгов. Следовательно, Банк России применительно к рассматриваемым нормам не вправе требовать представления информации, которая не имеет отношения к организованным торгам.
В-третьих, Банк России обязан обеспечить конфиденциальность представляемых ему документов и информации, за исключением случаев раскрытия (предоставления) информации в соответствии с федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.
5. Положения ч. ч. 5 - 7 комментируемой статьи связаны с предписаниями Банка России, которые он вправе направлять в рамках осуществления возложенных на него полномочий.
В ч. 5 рассматриваемой статьи закреплены общие требования к предписаниям, которые направляются Банком России в случае выявления им нарушений федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, а также в целях предотвращения таких нарушений.
Во-первых, в предписании должно быть изложено требование Банка России (по вопросам его компетенции).
Во-вторых, в предписании должен быть указан срок его исполнения.
Указанные предписания носят обязательный характер и должны быть исполнены лицами, которым они адресованы.
Из ч. 5.1 комментируемой статьи следует, что предписания (также запросы) Банка России направляются:
1) либо посредством почтовой, факсимильной связи;
2) либо посредством вручения адресату;
3) либо в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном Банком России. Здесь нужно учесть, что данные предписания и запросы считаются полученными по истечении одного рабочего дня со дня их направления адресату в порядке, установленном Банком России, при условии, что Банк России получил подтверждение получения указанных предписаний и запросов в установленном им порядке (см. подробнее указание Банка России от 3 ноября 2017 г. N 4600-У "О порядке взаимодействия Банка России с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями и другими участниками информационного обмена при использовании ими информационных ресурсов Банка России, в том числе личного кабинета").
6. Часть 6 комментируемой статьи закрепляет полномочия Банка России по осуществлению юридически значимых действий:
1) приостановление проведения организованных торгов на срок до шести месяцев;
2) прекращение проведения организованных торгов.
В этих целях Банк России выносит соответствующие предписания.
Основаниями для приостановления или прекращения проведения организованных торгов могут являться следующие ситуации:
1) выявление нарушений федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных актов Банка России и (или) правил организованных торгов, в том числе если организатором торговли не исполнена обязанность по приостановлению или прекращению организованных торгов, установленная федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России и (или) правилами организованных торгов;
2) если организатором торговли не исполнено предписание Банка России;
3) если выявлены нарушения организатором торговли прав и законных интересов инвесторов или если совершаемые организатором торговли действия создают угрозу правам и законным интересам инвесторов;
4) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
О случаях приостановления или прекращения организованных торгов см. подробнее комментарий к ст. 21 Закона.
7. Часть 7 комментируемой статьи указывает на возможность изменения или отмены Банком России выданного им предписания. Одновременно предусмотрено право организатора торговли оспорить выданное Банком России предписание в арбитражном суде (подробнее об этом см. гл. 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц" АПК РФ).
При этом следует учитывать, что подача в арбитражный суд заявления о признании предписания недействительным полностью или в части не приостанавливает действия предписания.
