Глава 8. МЕСТО НОРМ ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ СТРАХОВАНИИ ВКЛАДОВ
В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Чтобы отыскать место норм об обязательном страховании вкладов в системе российского права, необходимо предварительно решить вопрос, принадлежат ли они к частному или публичному праву. Название рассматриваемого института - страхование, наименование некоторых участников страховых правоотношений (страхователь, страховщик, выгодоприобретатель), типичные термины страхового права (страховая сумма, страховые платежи, страховой случай и т.п.), применяемые Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <1>, дают основание для вывода о частноправовой природе института страхования вкладов. Однако другие правовые особенности этого института заставляют усомниться в его частноправовой природе.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 52 (часть I). Ст. 5029. Далее - Закон о страховании вкладов.
Во-первых, в отношениях по страхованию вкладов без сомнения наличествует публичный интерес, поскольку главной целью создания системы страхования банковских депозитов является содействие стабильности финансовой системы страны <1>.
--------------------------------
<1> См.: Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Система страхования депозитов: мировая практика и тенденции развития // Финансовое право. 2004. N 1. С. 61.
Во-вторых, к числу участников страховых правоотношений отнесен Банк России - орган банковского надзора, который непосредственно не занимается страхованием, а выполняет функции финансового надзора.
В-третьих, страховые правоотношения возникают не в силу свободного волеизъявления участников страховых правоотношений, а непосредственно в силу закона. Поэтому договор страхования, характерный для традиционного страхования, в этом случае не заключается (п. 3 ст. 5 Закона о страховании вкладов).
В-четвертых, правовое регулирование отношений по страхованию вкладов носит, главным образом, императивный характер. Участники страховых правоотношений лишены каких-либо возможностей влиять на содержание правоотношения.
В-пятых, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации", который организует деятельность обычных страховщиков, не распространяется на отношения по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках (п. 5 ст. 1).
В-шестых, страховщиком является Агентство по страхованию вкладов - специализированная государственная организация со специальным статусом, которая вступает в некоторые вертикальные отношения с банками-страхователями.
В-седьмых, Фонд обязательного страхования вкладов формируется на основе государственно-властных предписаний, а расходование его средств имеет строго целевое назначение. Поэтому в литературе был сделан вывод о том, что фонд обязательного страхования вкладов может считаться целевым публичным фондом денежных средств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Стрельников В.В. Финансово-правовое регулирование страхования. http://www.lawmix.ru/comm/1844.
В-восьмых, страховые взносы носят обязательный характер, что, по мнению одних авторов, позволяет отнести их к разряду обязательных платежей <1>, по мнению других, - к числу налогов <2>, по мнению третьих, - к категории парафискалитетов <3>.
--------------------------------
<1> См.: Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 13 - 14.
<2> См.: Берназюк Я.О. Банки як единi платники збору до фонду гарантування вкладiв фiзичних осiб // Науковий вiсник Чернiвецького унiверситету. Вип. 172: Правозновство. Чернiвцi, 2003. С. 100. Цит. по: Стрельников В.В. Финансово-правовое регулирование страхования // http://www.lawmix.ru/comm/1844.
<3> См.: Кучеров И.И. Налоговое право России. М.: ЮрИнфоР, 2001. С. 40 - 41; Комиссарова М.В. Правовой статус банка - участника системы страхования вкладов // Юридическая работа в кредитной организации. 2008. N 2.
В-девятых, за нарушение требований Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ к банкам могут применяться меры ответственности в виде наложения запрета (ограничения) на привлечение вкладов граждан, взыскиваться неуплаченные суммы страховых взносов с начисленными пенями, которые в литературе нередко относят к мерам публично-правовой (административной и финансовой) ответственности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Стрельников В.В. Финансово-правовое регулирование страхования // http://www.lawmix.ru/comm/1844.
С учетом указанных особенностей в литературе был сделан вывод о необходимости включения всех норм об обязательном страховании вкладов в сферу регулирования публичного права. Так, по мнению А.В. Турбанова, страхование банковских вкладов включается в институт публичного обязательного страхования, следовательно, оно охватывается предметом регулирования финансового права <1>. В других работах обосновывается частноправовая природа обязательного страхования вкладов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 13; Аналогичную точку зрения см.: Стрельников В.В. Финансово-правовое регулирование страхования // http://www.lawmix.ru/comm/1844; Гаврилин Д.В. Особенности правового статуса агентства по страхованию вкладов как элемента банковской системы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 67 - 68.
<2> См.: Плохута-Плакутина Ю.И. Правовая природа страхования банковских вкладов // http://www.smolgrad.ru/lawdigest/short/596.htm.
Анализ особенностей обязательного страхования вкладов представляется возможным начать с нормы, которая при детальном рассмотрении никак не должна влиять на правовую природу правоотношений по обязательному страхованию вкладов. Пункт 5 ст. 1 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" исключил из сферы его действия правоотношения по обязательному страхованию вкладов. Однако указанная норма рассматривается в литературе как признак принадлежности всех норм об обязательном страховании банковских вкладов к сфере публично-правового регулирования. Так, по мнению В.В. Стрельникова, отношения по образованию, распределению и использованию фонда обязательного страхования вкладов не регулируются гражданским законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Не случайно, пишет указанный автор, в Закон РФ "Об организации страхового дела в РФ", содержащий, главным образом, гражданско-правовые нормы, Федеральным законом от 20 июля 2004 г. N 67-ФЗ были внесены изменения, исключающие его применение к отношениям по страхованию вкладов. С другой стороны, применение норм главы 48 ГК РФ, на что указывает ст. 970 ГК РФ, к данным отношениям объективно невозможно, полагает В.В. Стрельников. Императивные предписания Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ настолько детально регулируют отношения по страхованию вкладов, что реально "не оставляют места" для применения гражданского законодательства <1>. Представляется возможным согласиться с мнением рассматриваемого исследователя в той его части, где автор включает в сферу публичного права правоотношения по образованию, распределению и использованию фонда обязательного страхования вкладов. Однако предмет обязательного страхования банковских вкладов не ограничивается указанными отношениями. Он включает, например, отношения между страховщиком и выгодоприобретателем по поводу выплаты страхового возмещения. Стороны этих правоотношений находятся в юридически равном положении. По указанной причине нет оснований для отрицания их гражданско-правовой природы. Норма о неприменении Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" должна быть объяснена следующими причинами.
--------------------------------
<1> См.: Стрельников В.В. Финансово-правовое регулирование страхования // http://www.lawmix.ru/comm/1844.
В юридической литературе имеется точка зрения на страховое право как на комплексное образование, которое включает в себя нормы частного и публичного права, что объективно отражает наличие частных и публичных интересов в сфере страхования <1>. Обязательное страхование вкладов не является исключением. Соответственно, Закон о страховании вкладов содержит нормы публичного права, определяющие правила организации и функционирования системы страхования вкладов, а также нормы частного права, регулирующие отношения между участниками правоотношений по непосредственному страхованию вкладов.
--------------------------------
<1> См., напр.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 189; Брагинский М.И. Договор страхования. М.: Статут, 2000. С. 133; Белых В.С., Кривошеев И.В. Страховое право. М.: Норма, 2004. С. 3.
Нормы об организации системы страхования вкладов имеют институциональное значение. По своим задачам они аналогичны соответствующим правилам Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации". Однако Закон о страховании вкладов решает эти задачи несколько иными методами: вместо системы лицензирования - процедура по вступлению банков в систему страхования вкладов, вместо страховых резервов отдельных страховщиков - централизованный фонд страхования вкладов и т.п.
Поэтому Закон РФ от 27 ноября 1992 г. "Об организации страхового дела в Российской Федерации" оказался излишним, его правила заменены нормами Закона о страховании вкладов. Обязательное страхование вкладов - особенный, социально значимый вид страхования. Поэтому порядок образования и деятельности системы страхования вкладов урегулирован отдельным специальным Законом. Таким образом, факт регулирования правоотношений по обязательному страхованию вкладов специальным Законом не решает вопроса о принадлежности его норм к сфере публичного или частного права, а только исключает применение Закона об организации страхового дела к этим правоотношениям.
Основные публично-правовые особенности обязательного страхования вкладов отчасти можно объяснить неоднородностью правоотношений, складывающихся в ходе функционирования системы обязательного страхования вкладов.
Речь идет о двух основных типах правоотношений:
во-первых, о правоотношениях, связанных с организацией и функционированием системы страхования вкладов;
во-вторых, о правоотношениях по непосредственному страхованию вкладов.
Правоотношения первой группы являются публично-правовыми. Правоотношения второй группы следует считать частноправовыми. Следствием такого разделения являются разные методы правового регулирования этих отношений. Если сгруппировать перечисленные выше особенности с учетом того вида правоотношений, в которых они проявляются, то многие такие особенности окажутся просто особенностями используемого метода правового регулирования. Так, участниками правоотношений, связанных с организацией системы страхования вкладов, являются публично-правовые образования - Банк России и Агентство по страхованию вкладов, реализующие свою публично-правовую компетенцию, финансово-правовые и административные меры ответственности за недоимку по платежам в Фонд страхования вкладов.
Таким образом, правоотношения по обязательному страхованию вкладов не являются едиными, а обязательное страхование вкладов представляет собой комплексное межотраслевое нормативное образование системы права. Оно включает как нормы публичного, так и частного права.
